Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

Untersucht wird im einzelnen, welche "kriminogenen Anlässe" zur grenzüberschreitenden Kooperation gegeben sind, unter welchen organisatorischen und rechtlichen Voraussetzungen die verschiedenen Polizei- und Zollbehörden an der Grenze operieren, welche Problematiken dabei zu bewältigen sind und in welcher Weise bzw. inwieweit sich die beteiligten Organisationen über Eigenheiten der nationalen Rechts- und Organisationskulturen hinweg miteinander arrangieren (können). Angestrebt wird einerseits die Produktion empirisch gesicherten Wissens über konkrete Formen, Probleme und Ergebnisse der grenzüberschreitenden polizeilichen Kooperationspraxis, andererseits sollen sich aus der Untersuchung qualifizierte Aussagen über deren kriminologische Relevanz sowie Bedeutung im Kontext einer sich abzeichnenden "transnationalen Kultur innerer Sicherheit" ableiten lassen. Die Untersuchung berührt neben organisationssoziologischen und rechtlichen Problemperspektiven vor allen Dingen auch übergreifende Fragestellungen der effizienten Produktion von Sicherheit in modernen, sich rasch wandelnden demokratischen Gesellschaften. So haben sich mit der zunehmenden Verdichtung ökonomischer Austauschprozesse über nationale Grenzen hinweg und den politisch begleitenden Abbau von Zirkulationshürden für Kapital, Waren und Menschen in der Europäischen Union und darüber hinaus, aus der Perspektive der Sicherheitsbehörden auch neue Erfordernisse für Eingriffsmechanismen ergeben. Im Politikfeld "Innere Sicherheit" standen dabei von Anfang an Fragen und Probleme der Polizei- und Justizkooperation über nationale Souveränitäts- und Territorialgrenzen hinweg im Vordergrund. Ein besonders prägnantes Beispiel für diese Entwicklung ist die deutsch-französische Grenzregion. Erst 1997 wurde hier ein weiterer Ausbau der regionalen Polizei- und Justizkooperation zwischen Frankreich und Deutschland vertraglich vereinbart. In diesem Zusammenhang ist auch die Einrichtung eines deutsch-französischen Polizeizentrums in Offenburg beschlossen worden, in dem erstmals deutsche wie französische Beamte unterschiedlicher Polizei- und Zollbehörden unter einem Dach gemeinsam regionale grenzüberschreitende Kriminalität bekämpfen und Hindernisse der konkreten Zusammenarbeit unbürokratisch überwinden sollen.

Das Forschungsprojekt ist Teil der Laboratoire Européen Associé-Rahmenvereinbarung zwischen der Max-Planck-Gesellschaft und dem französischen Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS). Die Untersuchung wird in Abstimmung und enger Zusammenarbeit mit dem Centre de Recherches Sociologiques sur le Droit et les Institutions Pénales (CESDIP, Paris) und dem Institut Fédératif de Recherches sur les Economies et les Sociétés Industrielles (IFRESI) in Lille durchgeführt.

Die gemeinsamen Arbeiten an der Projektfragestellung wurden im Mai 1998 aufgenommen, als in einem ersten Arbeitstreffen mit den französischen Forschungspartnern in Lille die Problemstellung und das Untersuchungsdesign der Studie herausgearbeitet wurden. Im Verlauf wurde das Untersuchungskonzept präzisiert und empirisch operationalisiert sowie die Kontakte im Forschungsfeld aufgebaut.

In der ersten Phase der Empirie wurden Expertengespräche mit Vertretern der Gendarmerie auf lokaler und zentraler Ebene, der Police Nationale, der Douanes, der Landespolizei Baden-Württemberg, des Bundesgrenzschutzes und des Zolls auf lokaler Ebene geführt. Einbezogen wurden auch einzelne Staatsanwaltschaften im deutsch-französischen Grenzraum, die intensiv mit Rechtshilfeersuchen beschäftigt sind. Im Mittelpunkt der zweiten empirischen Phase standen verschiedene mehrtägige Feldbeobachtungen im kürzlich eröffneten "Gemeinsamen Zentrum für deutsch-französische Polizei- und Zollkooperation" in Offenburg. Die während des Aufenthalts generierten Feldnotizen waren Grundlage für eine weitere Interviewrunde mit einer Reihe von dort tätigen deutschen und französischen Beamten.

Im Oktober wurde in Verbindung mit dem Forschungsprojekt und in Zusammenarbeit mit GERN am Institut ein eintägiger, mit internationalen Experten und Praktikern besetzter Workshop (Interlabo) zur Thematik regional grenzüberschreitender polizeilicher Zusammenarbeit veranstaltet.

Im Frühjahr 2001 wurde eine Reihe von Interviews mit Staatsanwälten und Oberstaatsanwälten in Elsass und Lothringen sowie in Baden-Württemberg geführt. Als Abschluss für die empirische Phase wurde auch eine Beobachtungsphase in lokalen Polizeidienststellen realisiert. Die Entwicklung der Arbeit im Gemeinsamen Kooperationszentrum wurde weiterhin begleitet und es wurden entsprechend zusätzliche Interviews durchgeführt. Im Vordergrund standen seit dem Frühjahr die Auswertungen und die Analyse des Datenmaterials. Im Verlauf parallel dazu wurde mit der Abfassung der Doktorarbeit begonnen, die voraussichtlich im Frühjahr 2002 abgeschlossen werden kann. Darüber hinaus wurde an einem Forschungsbericht gearbeitet, der sich insbesondere mit den engeren kriminologischen Aspekten des Forschungsthemas befassen wird.

Vorläufige Ergebnisse des Forschungsprojekts wurden bereits bei einer Tagung des CESDIP (Paris) im Oktober 1999, während des Süddeutschen Kriminologischen Kolloquiums im Juli 2000 sowie im Rahmen eines Interlabos der GERN zum Thema "Grenzüberschreitende Polizeikooperation" im Oktober 2000 in Freiburg, sowie auf einem internationalen Polizeiseminar des CESDIP im März 2001 in Paris vorgestellt und mit anderen Forschern diskutiert. U.a. wurde aus der Projektarbeit heraus ein Entwurf für ein umfassendes Modell der Strukturentwicklung und des Entwicklungsstandes der polizeilich-justiziellen Kooperationsnetzwerke an der Grenze präsentiert.

Wesentliche Ergebnisse der Studie:

Der Schwerpunkt der Studie lag bei der starken Umstrukturierung der Kooperationskapazitäten (Stellen, Personal, finanzielle Mittel), die im Rahmen des Inkrafttretens des SDÜ und des deutsch-französischen Mondorfer Vertrags in die Wege geleitet wurde. Diese Umstrukturierung wurde unter zwei unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. In einer ersten Phase wurde der von SDÜ herbeigerufene Umbau der unterschiedlichen schon bestehenden Kooperationsstellen an der Grenze analysiert. Die Berücksichtigung von allen an der staatlichen Organisation der formellen sozialen Kontrolle beteiligten Behörden in Deutschland und Frankreich hat ermöglicht, die durch das SDÜ verursachte synergetische Umorganisation innerhalb jeder einzelnen Sicherheitskraft an der Grenze festzustellen und zu bewerten. Die Einführung von neuen Interventionsformen (grenzüberschreitende Observation und Nacheile, Anerkennung und Institutionalisierung des direkten polizeilichen Informationsaustausches etc.), die mögliche Inanspruchnahme dieser Instrumenten von allen deutschen und französischen bzw. EU-Sicherheitsbehörden, wie auch die Eröffnung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für alle Sicherheitsbehörden - teilweiser Abbau der für besondere Sicherheitsdienste reservierten Kompetenzbereiche im Feld der internationalen (kriminal-)polizeilichen Kooperation - haben dazu beigetragen, dem Kooperationsfeld an der Grenze ein völlig neues Arbeitssystem zu verleihen. Vor dem SDÜ war die Zusammenarbeit eher durch bilaterale deutsch-französische Netzwerke, bestehend aus homologen institutionellen Arbeitspartnern, geprägt (Police aux Frontières mit Bundesgrenzschutz, Douane mit Zoll, Police Judiciaire mit Landeskriminalämtern und Gendarmerie mit landespolizeilichen benachbarten Dienstellen). Im Rahmen vom SDÜ sind diese Netzwerke durch die Umwandlung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als allgemeines und gemeinsames Arbeitsinstrument teilweise in Frage gestellt. Da jede Behörde auf diese Instrumente der grenzüberschreitenden Kooperation zurückgreifen kann, und da sie sich außerhalb der traditionellen Kooperationspartner die Sicherheitsstelle aussuchen, die für den zu behandelnden Fall am besten geeignet zu sein scheint, befinden sich die verschiedenen nationalen Sicherheitskräften in einer starken Konkurrenzsituation.

Unter diesen Bedingungen wurde 1997 der Mondorfer Vertrag über die deutsch-französische Kooperation von Zoll und Polizeibehörden in der Grenzregion unterzeichnet, der darauf zielte, eine chaotische Umsetzung der Schengener Regelungen zwischen den beteiligten lokalen und zentralen Behörden zu verhindern. In diesem Vertrag wurde das Gemeinsame Zentrum für Polizei- und Zollkooperation kreiert. Diese binationale Grenzstelle enthält Vertreter aus allen deutschen und französischen Sicherheitsdiensten und sorgt für eine möglichst reibungslose Zusammenarbeit in Bereichen der regionalen kleinen und mittleren Kriminalität. Ihre Vermittlungsfunktion für Rechtshilfe und grenzüberschreitende Interventionen wirkt auch als Filterfunktion zwischen beantragenden und ersuchten justiziellen bzw. polizeilichen Dienststellen. Da dieses Zentrum als zentrale Vermittlungsstelle für beinahe alle regionalen Kooperationseinsätze gelten will, wurden die vorher angesprochenen Konkurrenzsituationen innerhalb dieses Zentrums konzentriert und versetzt. Es wurde in der Studie festgestellt, dass die Art und Schwere der dadurch bekämpften Kriminalität keine große Rolle in der Besatzung von Schlüsselstellen im Gemeinsamen Zentrum, aber auch in den anderen regionalen Kooperationsdienststellen spielt.

Dies bedeutet nicht, dass die Bekämpfung der für diese Stellen relevanten Kriminalität kein Thema für Diskussion innerhalb des Kooperationsfeldes ist. Die zweite Perspektive der Untersuchung zielt deshalb darauf, die Arbeitsweise innerhalb dieses neuen "offenen" Kooperationsfeldes und deren Konsequenzen für die jeglichen nationalen Sicherheitssystemen zu identifizieren. Die Intensivierung des grenzüberschreitenden Austausches hat unter anderen zu einer Erweiterung der potentiellen polizeilichen Kooperationsbereiche über die Behandlung von konkreten Kriminalitätsphänomenen hinaus zu präventionsorientierten gemeinsamen grenzüberschreitenden Überlegungen zu Sicherheit und Ordnung geführt. Die tägliche Praxis der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wirkt sich weiterhin auf die nationalen Sicherheitssysteme aus, indem sich in der Grenzregion intensive gegenseitige Einflüsse und durch die neuen rechtlichen Arbeitsmöglichkeiten hervorgerufene Veränderungen in den Arbeitsmethoden der polizeilichen Organisationen ergeben. Die Einführung von neuen Arbeitsmethoden, neuer Arbeitstechniken, sowie die Gewinnung von neuen Kompetenzen und arbeitstechnischen Kenntnissen lassen allmählich die Behörden an der Grenze als Veränderungsquelle für die gesamte Organisation gelten. Weiterhin entwickelt sich die deutsch-französische Grenzregion zu einem an sich relevanten Sicherheitssystem mit eigenen Arbeitsmechanismen und eigenen Arbeitsmitteln, die sich zu einem einzigartigen und sich vom gesamten nationalen Verwaltungsgebiet unterscheidenden Territorium entfaltet. Dieses Phänomen der allmählichen Abtrennung der Grenzzone vom restlichen nationalen Gebiet als eigener Sicherheitsverwaltungsblock kann auch in weiteren Grenzgebieten Europas festgestellt werden (deutsch-schweizerische bzw. deutsch-dänische Grenze, spanisch-französische bzw. französisch-belgische Grenze...). Diese unauffällige Veränderung in der staatlichen Sicherheits- und Kontrollorganisation ist hauptsächlich aus technischen Gründen von polizeilichen Organisationen durchgeführt worden, sie trägt aber zu durchaus wichtigen Konsequenzen für die politischen Staatssysteme in Europa bei.

Diese Doktorarbeit wurde am 19. Dezember 2002 in Paris an der Universität Paris X-Nanterre verteidigt. Die Jury bestand aus:

Vorsitz: Herr Prof. Dr. Jean-Marie Demaldent, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Paris-X Nanterre.
Doktorvater: Herr Dr Philippe Robert, Forschungsdirektor an dem Centre National de la recherche Scientifique.
Erster Gutachter: Herr Prof. Dr. Lode van Outrive, Professor für Kriminologie an der Katholischen Universität Leuven.
Zweiter Gutachter: Herr Prof. Dr. Malcolm Anderson, Professor für Soziologie an der Universität Edinburgh.
Herr Prof. Dr. Hans-Jörg Albrecht, Professor für Kriminologie und Strafrecht an der Universität Freiburg i. Br. und Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br.

Die Doktorarbeit wurde mit der Auszeichnung "Très honorable, avec les félicitations du jury" bewertet und zur Förderung durch wissenschaftliche Preise und Publikationen vorgeschlagen.

Vorträge (Auswahl):

• Maguer, A.: "Die Einstellung von Ausländern in den deutschen Polizeidienst, Seminar zum Beamtenrecht", Polizei-Führungsakademie, Münster, 8.1.2003.
• Maguer, A.: "Le recrutement d'étrangers dans la police en Allemagne: conditions, processus et perspectives", Interlabo GERN, Lille, 10.4.2002.
• Maguer, A.: "Grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit", Max-Planck Institute for foreign and international criminal law, Freiburg, 3.1.2002.
• Maguer, A.: "Akteure und Netzwerke der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit". Conference Interlabo "Regional configurations of cross-border police co-operation", Max-Planck-Institut, Freiburg, 27.10.2000.
• Maguer, A.: "Die Prioritäten der Kriminalpolitik und der Personaleinsatz an der deutsch-französischen Grenze". 36. Südwestdeutsches Kriminologisches Kolloquium, Max-Planck-Institut, Freiburg, 1.7.2000.
• Maguer, A.: "La délinquance des jeunes et les sanctions en droit pénal en Allemagne". Ecole Supérieure en Travail Educatif et Social, Straßburg, 6.5.2000.