Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

Dieses und andere Argumentationsmuster wurden in dem vorliegenden Projekt analysiert. Zentrale Fragstellung war, ob und inwieweit das Individuum heute noch als „Objekt“ angesehen wird. Folgende Ausgangsüberlegung war für die Analyse maßgeblich: Anerkennt man das Individuum als eine mit subjektiven Rechten ausgestattete Verfahrenspartei sei es aufgrund internationaler Verträge oder Konventionen oder aufgrund rein nationalem Recht, insbesondere aufgrund verfassungsgesetzlicher Garantien so ist die Rechtsbeziehung zwischen zwei Staaten nicht mehr zwei-dimensional, sondern aufgrund der Einbeziehung des Einzelnen drei-dimensional. Kriterien für eine solche Stellung des Individuums als Objekt bzw. Subjekt können sich ergeben aus:

• den materiellen Erfordernissen, wie das Verbot der Doppelbestrafung oder der Ausnahme der Todesstrafe, und
• aus der auf ein faires Verfahren abzielenden verfahrensrechtlichen Stellung des betroffenen Individuums.

1. Ein erstes wichtiges Ergebnis des Projekts sind eine Vielzahl neuer Fragestellungen, auf die gegenwärtig in den Landesberichten zum Teil keine Antwort gefunden werden konnte. Grund dafür dürfte sein, dass die Fragen bislang nicht in dieser Deutlichkeit identifiziert worden waren. Dies gilt insbesondere für die Anwendung von Verfahrensstandards. Gerade hier hat sich gezeigt, dass die verfahrensrechtliche Gemengelage der internationalen Rechtshilfe zu erheblichen Friktionen und Widersprüchen führt, weil sich die Zuordnung der jeweils einschlägigen Prinzipien des Straf- und des Verwaltungsverfahrens vor dem Hintergrund einer materiellrechtlich auf rein nationales Recht und auf völkerrechtliche Rechtsgrundlagen gestützten Sachmaterie als äußerst schwierig erweisen hat. Deshalb hat sich im Laufe des Projekts herauskristallisiert, dass der Schwerpunkt auf verfahrensrechtlichen Aspekten liegt. Zu Beginn des Projekts erschien das materielle Rechtshilferecht als Schwerpunkt.
Die verfahrensrechtlichen Probleme konnten auch nur deshalb in ihrer Schärfe herausgearbeitet werden, weil sich das Projekt nicht nur auf die Auslieferung beschränkt hat, sondern auf alle Formen der Rechtshilfe in Strafsachen sowie auch in Verwaltungssachen erweitert worden ist. Nur beispielhaft seien zwei generelle Probleme herausgegriffen.

a) Weitgehend als terra incognita hat sich der Grenzbereich zwischen internationaler Verwaltungs- und Strafrechtshilfe erwiesen. Exemplifiziert werden konnte dies bei der Rechtshilfe in Steuersachen bzw. Steuerstrafsachen. Die zentrale Problematik der Freiheit vor Selbstbelastung wird etwa in der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden im Ansatz geregelt, gesehen und diskutiert. In den anderen Ländern sieht man entweder die Problematik nicht oder bejaht - wie in den USA - großzügig die Verwendung von Informationen aus der Verwaltungsrechtshilfe in Strafverfahren. Dies hat zur Folge, dass strafverfahrensrechtliche Garantien sehr leicht umgangen werden können.

b) Im Ausgangspunkt kann man in allen beteiligten Rechtsordnungen grundsätzlich zwei Verfahren unterscheiden: das Bewilligungsverfahren mit verwaltungs- oder exekutivischem Verfahrenseinschlag und ein gerichtliches Verfahren, das sich in je unterschiedlichem Maße an den justiziellen Garantien des Strafverfahrens orientiert. Hervorzuheben ist die Situation in den Niederlanden, die sich schon 1967 bei Schaffung eines neuen nationalen Rechtshilfeverfahrensrechts ausdrücklich an den Garantien der EMRK orientiert haben, während etwa die Bundesrepublik dies in vergleichbarer Situation 1983 weder im Hinblick auf die EMRK noch auf das Grundgesetz getan hat.

aa) Friktionen ergeben sich aber auch daraus, dass man sich auf einfachrechtlicher Ebene an national-strafverfahrensrechtlichen Standards angelehnt und damit - jedenfalls aus kontinentaler Sicht - ein Übermaß an Schutz erzeugt hat. Dies gilt für das Erfordernis des prima facie-Beweises für Auslieferungen aus Common Law-Staaten. Hier werden Erfordernisse des Strafverfahrens auf letztlich verwaltungs(verfahrens)rechtliche und auf verfassungsrechtliche Fragestellungen übertragen.

bb) Umgekehrt hat sich insbesondere beim Bewilligungsverfahren gezeigt, dass ein verfahrensrechtliches Regelungsvakuum besteht. Die Folge ist, dass sich zum einen scheinbar perplexe Fragen stellen wie die Anfechtbarkeit von Bewilligungsentscheidungen nach vorausgegangener (straf-)gerichtlicher Entscheidung, zum anderen fallen verfahrensrechtliche Standards gleichsam "unter den Tisch".

cc) Ein tieferliegender Grund für solche Widersprüchlichkeiten ist darin zu sehen, dass verfassungsrechtliche Garantien daran anknüpfen, dass es um ein "Strafverfahren" geht. Dies wird deutlich bei Art. 6 EMRK oder bei den Garantien der U.S.-amerikanischen Verfassung, aber auch bei Art. 104 Abs. 3 GG. Zudem spielt die Voraussetzung eines "Strafverfahrens" etwa in der Bundesrepublik eine Rolle für die Kompetenzfrage (Strafverfahren als Ländersache).

Bei den Antworten bekommt man oft den Eindruck eines "Hase-und-Igel"-Spieles: Die Verfahrenssachfrage wird damit beantwortet, dass eine verwaltungsverfahrensrechtliche Garantie nicht anwendbar sei, weil es sich mehr um ein Strafverfahren handele; umgekehrt wird eine strafverfahrensrechtliche Garantie nicht angewendet, weil es sich mehr um ein nicht-strafrechtliches Verfahren handele.

2. Neben dem soeben angesprochenen Problem der rechtsnorm-tatbestandlichen Voraussetzung eines "Strafverfahrens" in verfassungsrechtlichen oder menschenrechtlichen Garantien hat sich auch die Problematik der Geltung solcher Garantien für Auslandssachverhalte als zentrale Problematik herausgestellt. Besonders deutlich wurde dies in den USA. Dort herrschte bislang die Ansicht vor, dass die Garantien des 4. Amendment für solche Personen nicht gelten, die sich im Ausland aufhalten. Doch auch kontinentale Rechtsordnungen sind insoweit noch zurückhaltend. Begründet wird dies unter anderem mit dem Grundgedanken, man wolle nicht das eigene Recht fremden Rechtsordnungen überstülpen oder es exportieren. Dies steht teilweise in krassem Kontrast zur Behandlung des einfachen Rechts. So wird etwa das nationale Strafrecht nahezu grenzenlos auf Auslandssachverhalte ausgedehnt.
Soweit grundrechtliche Garantien doch angewendet werden, sind die Beweisanforderungen für drohende Menschenrechtsverletzungen fast unerreichbar hoch.

3. Als zentrale Ursache für die Erzeugung von Problemen hat sich die Existenz eines Bewilligungsverfahrens herausgestellt, weil sich erst dadurch die Frage der Abgrenzung zu einem - wo auch immer angesiedelten - gerichtlichen Verfahren stellt. Deutliche Antworten sind hier in der Schweiz zu finden, wo ein Gericht nicht vor, sondern nach der Bewilligungsbehörde entscheidet und es sich zudem um ein Verwaltungsgericht handelt. Andererseits scheint etwa in den USA der Verfahrenscharakter der Bewilligungsentscheidung gar nicht an die Oberfläche zu treten, weil es dort keine allgemeine verwaltungsrechtliche Gerichtskontrolle gibt.
Hinter der Abgrenzung zwischen gerichtlichem und Bewilligungsverfahren verbergen sich auch und insbesondere Probleme der Gewaltenteilung. Deutlich wird dies an der sehr verschieden gestalteten Kognitionsbefugnis der Gerichte.

a) In den USA gilt die Rule of Non-Inquiry. Danach dürfen die Gerichte nicht über die Lage und den Zustand in ausländischen Staaten befinden. Dies ist dem Präsidenten der USA und der hinter ihm stehenden Exekutive vorbehalten. Im Gegensatz hierzu untersuchen kontinentale Gerichte sehr wohl die Rechts- und Faktenlage in ausländischen Staaten, etwa bei der Frage der Gefahr politischer Verfolgung oder der drohenden Todesstrafe. In den Niederlanden wiederum sind bestimmte Voraussetzungen - wie gerade die Gefahr politischer Verfolgung - ebenfalls der Exekutive vorbehal-ten und den Gerichten entzogen. Hieran kann man nicht wenige Reste eines Denkens verdeutlichen, wonach das Individuum im Rechtshilfeverfahren eher nur Objekt denn Subjekt ist.

b) Besonders deutlich zeigt sich dies anhand des Erfordernisses einer vertraglichen Grundlage für Auslieferungen, wie sie etwa die USA oder die Niederlande voraussetzen. Illustriert werden kann daran die Frage: Wer vertraut wem auf welcher Abstraktionsebene? Hinter dem Vertragserfordernis scheint nämlich die Grundauffassung zu stehen: Die vertragsschließende Exekutive und die das Ergebnis absegnende Legislative bejahen bei Vertragsschluss, dass man dem anderen Staat grundsätzlich vertrauen kann. Folglich scheint man kein Bedürfnis dafür zu haben, dass das Vertrauen später im individuell-konkreten Fall durch ein Gericht auf den Prüfstand gehoben wird.

c) Lösungsmöglichkeiten bestehen grundsätzlich in zwei Richtungen: Entweder werden Verfahrensgarantien auch im Bewilligungsverfahren umgesetzt oder man schafft dieses ab. In letztere Richtung gehen ganz aktuelle Tendenzen der EU, wenn dort ein europäischer und als solcher ohne weitere Voraussetzungen vollstreckbarer Haftbefehl eingeführt werden soll.

4. Ein der Abgrenzung zwischen Bewilligungs- und gerichtlichem Verfahren vergleichbares Hin-und-Her ist bei der Frage zu beobachten, welcher Staat wofür die Verantwortung im Verhältnis zum betroffenen Individuum trägt. Mittelbar wird sie schon geprägt durch die Anwendung bzw. Nichtanwendung von Grundrechten auf Auslandssachverhalte. An scheinbaren Detailfragen wie der Entschädigung für unrechtmäßige Strafverfolgung zeigen sich Mechanismen der Verantwortungsverschiebung auf den jeweils anderen Staat.

5. Insgesamt hat das Projekt zwar in Detailfragen Klärungen bringen können. Für Grundsatzfragen hat es aber nur neue Fragenstrukturen entwickeln können, die aber die Mängel bisherigen Denkens aufzeigen und Antworten vielleicht in Zukunft ermöglichen. Dass die Rechtsentwicklung gerade im transnationalen Rechtshilferecht sehr von der rechtspolitischen Großwetterlage abhängig ist, haben die Ereignisse des 11. September 2001 aber auch der Harmonisierungsdruck im Europa der Union gezeigt: dass die Lösung vieler Probleme über die Abschaffung des Bewilligungsverfahrens erreicht werden kann, hat sich im Laufe des Projekts angedeutet. Gleichwohl bestand Skepsis, ob eine solche rechtspolitische Erkenntnis überhaupt theoretisch auf fruchtbaren Boden fallen könnte. Nunmehr scheint die Praxis wiederum die Theorie zu überholen, aber auf einer anderen Spur, weil die praktische Entwicklung von ganz anderen Prämissen ausgeht als die Erkenntnisinteressen dieses Projekts.