Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

Gegenstand des Projektes "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol" - das in Kooperation mit dem Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht durchgeführt wurde - war die Frage nach den normativen Anforderungen an eine justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol durch die (verfassungs-)rechtlichen Vorgaben der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten bzw. europäischer Rechtsquellen und mögliche verfahrensrechtliche Anbindungen sowie die Formulierung von Leitlinien auf Basis dieser Anforderungen für die verschiedenen Stufen der (geplanten) Kompetenzübertragung auf Europol, anhand derer eine Einbindung und Kontrolle von Europol gewährleisten werden könnte.

Entsprechend der Aufgabenstellung von Europol erfolgte sowohl eine Analyse der justiziellen Einbindung und Kontrolle polizeilich-präventiver sowie polizeilich-repressiver Tätigkeit. Erstere wurde durch das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg durchgeführt; letztere durch das hiesige Institut: Verglichen wurden die normativen Anforderungen an die Kontrolle strafrechtlicher Ermittlungen der Polizei in ausgewählten mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen: Österreich (Ingeborg Zerbes), Dänemark (Karin Cornils/Ulrike Verch), Deutschland (Thomas Voß), Frankreich (Holger Barth/Jocelyne Leblois-Happe), Italien (Renzo Orlandi/Michele Caianiello, Universität Bologna), den Niederlanden (Michael Faure/Bas van Riel/Stefan Ubachs, METRO Maastricht), England und Wales (Barbara Huber/Christiane Rabenstein). Darüber hinaus erfolgte eine Analyse der justiziellen Kontrolle gemeinschaftsrechtlicher Ermittlungstätigkeit und der grenzüberschreitenden Ermittlungstätigkeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Sabine Gleß/Helge Elisabeth Zeitler).

Ausgewählte Ergebnisse:

1. Die rechtsvergleichende Untersuchung der deutschen, dänischen, französischen, italienischen, niederländischen, österreichischen und englischen Rechtsordnungen haben ergeben, dass folgende Elemente für eine Verantwortlichkeit von Strafverfolgungsorganen wesentlich - und aus Sicht der Rechtsordnungen grundsätzlich unverzichtbar - sind:
   • Kontrolle der laufenden polizeilichen Ermittlungen durch ein justizielles bzw. externes Organ,
   • richterliche Überwachung bestimmter Ermittlungsmaßnahmen,
   • Kontrolle durch die Wahrnehmung von Beschuldigtenrechten.

   Wie diese Elemente tatsächlich im einzelnen ausgebaut sind, variiert zwischen den Rechtsordnungen. So existiert eine gerichtliche Kontrolle polizeilicher Ermittlungen in allen Mitgliedstaaten - (a) kontrollierend während der laufenden Ermittlungen, (b) im Rahmen der Hauptverhandlung, (c) in einer Rechtsmittelinstanz, und schließlich (d) im Wege der Ahndung persönlichen Fehlverhaltens von Strafverfolgungsorganen.

   Beispielsweise sind in den Rechtsordnungen, die eine gerichtliche Voruntersuchung für bestimmte Formen von Kriminalität kennen (Frankreich, Niederlanden), strafrechtliche Ermittlungen in diesem Bereich ohnehin Sache eines Richters. Aber auch wenn eine gerichtliche Voruntersuchung nicht erforderlich ist oder in Rechtsordnungen, in denen sie nicht bekannt ist, unterliegen Eingriffe ab einer bestimmten Erheblichkeitsschwelle grundsätzlich einer vorherigen richterlichen Legitimation, die in der Regel über einen sogenannten Richtervorbehalt, also eine vorherige richterliche Genehmigung eines bestimmten Eingriffs, sichergestellt wird.
   
   Die Rechtsordnungen kontinentaler Prägung kennen ferner die Möglichkeit einer nachträglichen richterlichen Kontrolle, initiiert durch die Beschwerde der Betroffenen gegen die Anordnung und Durchführung bestimmter Ermittlungsmaßnahmen. Jedoch hat diese richterliche Überprüfung in den verschiedenen Rechtsordnungen eine ganz unterschiedliche Ausgestaltung erhalten.
   
   In England und Wales findet eine vorherige Einbeziehung eines Richters in strafrechtliche Ermittlungen nur ausnahmsweise statt. Selbst die Verhaftung eines Verdächtigten, die - anders als in den kontinentalen Rechtsordnungen - regelmäßig einen Weg zur Beweisgewinnung darstellt (nämlich zur Erlangung eines Geständnisses), erfolgt in der Regel zunächst ohne richterlichen Haftbefehl.
   
   Gleichwohl erkennt auch das englische Recht an, dass bestimmte persönliche Bereiche vor unkontrollierten Strafverfolgungsmaßnahmen zu schützen sind. So bedarf es eines vorherigen richterlichen Beschlusses, wenn bestimmtes vertrauliches Material beschlagnahmt werden soll. Daneben haben sich im angelsächsischen Strafprozess andere, dem Richtervorbehalt vergleichbare Sicherungen herausgebildet: So erfordern bestimmte Ermittlungsmaßnahmen, welche in den kontinentalen Rechtsordnungen dem Richtervorbehalt unterfallen würden, eine vorherige Zustimmung eines externen Organs mit justiziellem Charakter. Hier hat insbesondere der "Commissioner", der eine unabhängige Stellung bekleidet, Bedeutung erlangt, er muss beispielsweise die Überwachung des drahtlosen Fernmeldeverkehrs genehmigen.
   
   Weiteres Element justizieller Kontrolle strafrechtlicher Ermittlungen ist die persönliche Haftung der Strafverfolgungsorgane für irreguläres Verhalten, wie es in unterschiedlicher Ausgestaltung in allen untersuchten Rechtsordnungen zu finden ist. Danach müssen sich Hoheitsträger (ohne ein weiteres förmliches Vorverfahren, in dem die Anstellungsbehörde über die Zulässigkeit einer Verfolgung entscheidet) nach dem allgemeinen Strafrecht für missbräuchliches Verhalten in Zusammenhang mit der Amtsausübung verantworten; das gilt auch für missbräuchliche Datenverarbeitung. Ferner erlauben die Rechtsordnungen zivilrechtliche Schadensersatzklagen wegen persönlichen Fehlver-haltens. Sie normieren schließlich Aufsichtsbeschwerdeverfahren, die im Detail recht unterschiedlich ausgestaltet sein können.

2. Vergleichbare Strukturen wie in den nationalen Rechtsordnungen finden sich auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts und im Corpus Juris: Hier spielt die justizielle Kontrolle durch den EuGH bzw. den juge des libertés sowie die (dem nationalen Strafverfahren entsprechende) Stellung des Betroffenen eine herausragende Rolle. Auch hier haften die Ermittlungsorgane für irreguläres Verhalten.
   
   Im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wird eine justizielle Einbindung und Kontrolle grundsätzlich durch die zuständigen nationalen Behörden nach deren nationalem Recht gewährleistet. Dementsprechend stimmen die Elemente justizieller Kontrolle mit denen überein, die auf nationaler Ebene eine Verantwortung gewährleisten; diese lassen aber in Bezug auf tatsächlich grenzüberschreitende Maßnahmen Platz für ein Kontrollvakuum.