Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

I. Projektbeschreibung

1. Anfang 1997 wurde zusammen mit dem Rechtsstaatsprogramm der Konrad-Adenauer-Stiftung (Buenos Aires, Argentinien) die Durchführung eines gemeinsamen Forschungsprojekts mit dem Titel "Strafverfahrensreform in Lateinamerika" vereinbart, dessen Ziel es war, den Stand des geltenden Strafverfahrensrechts und der Reformen in Lateinamerika zu ermitteln. Zu diesem Zweck wurden im Laufe des Jahres 1997 Juristen aus 15 lateinamerikanischen Ländern unter Vertrag genommen, die aufgrund einer detaillierten Gliederungsvorgabe Landesberichte erarbeiteten. Ende 1997 fand ein einführendes Seminar mit den Landesberichterstattern in Santiago de Chile statt. Bis Oktober 1998 waren alle Berichte eingegangen, wurden von einer Redaktionsgruppe geprüft und mit den Berichterstattern mündlich oder auf schriftlichem Wege diskutiert. Ende 1999 wurde die Auswertung, Prüfung und Überarbeitung der Landesberichte abgeschlossen. Im März 2000 wurde im Max-Planck-Institut der rechtsvergleichende Querschnitt fertiggestellt. Zuletzt fand am 30./31. Oktober 2000 in Santiago de Chile das Abschlußseminar des Projekts statt. Dort wurde die zugehörige Veröffentlichung von Julio B. J. Maier, Kai Ambos und Jan Woischnik (Hrsg.) mit dem Titel "Las Reformas Procesales Penales en América Latina" (896 S.) vorgestellt (Ad-Hoc-Verlag, Buenos Aires, i.V.m. Konrad-Adenauer-Stiftung und Max-Planck-Institut).

2. Während dieses Abschlußseminars unterbreitete die von Prof. Juan Luis Gómez Colomer geleitete Arbeitsgruppe den Vorschlag, ein Anschlußprojekt über die Rolle der Polizei in Lateinamerika durchzuführen. Die Teilnehmer hielten eine solche Untersuchung angesichts der in Lateinamerika alltäglichen polizeilichen Willkür und den damit verbundenen Menschenrechtsverletzungen zum einen, der Ineffizienz und Bestechlichkeit der Polizei zum anderen übereinstimmend für dringend erforderlich. Im Hinblick auf das Strafverfahren wurde insbesondere darauf hingewiesen, daß Qualität und Gewicht der polizeilichen Ermittlungen maßgeblich über Erfolg oder Mißlingen der lateinamerikanischen Reformbestrebungen entscheiden. Mit anderen Worten: Alleine eine rechtsstaatlichen Kontrollen unterworfene und in ihrer Bedeutung eingeschränkte Polizei wird sich nicht als Hindernis der Reformen erweisen, sondern diese aktiv begleiten. Das Ziel der Untersuchung ist demgemäß, die existierenden Organisationsformen und Befugnisse der lateinamerikanischen Polizeien (nicht nur im Hinblick auf das Strafverfahren) zu erarbeiten, um auf dieser Grundlage die eventuell erforderlichen Reformvorschläge zu unterbreiten.

3. Im Hinblick auf die konkrete Projektdurchführung bietet sich ein ähnliches Vorgehen wie in dem erfolgreich abgeschlossenen Ausgangsprojekt zur Strafverfahrensreform an. Vom 30. Juli bis 3. August 2001 fand ein erstes Treffen in Sao Paulo statt. Dort wurde unter der Schirmherrschaft des dortigen Ministerio Público ein Internationaler Kongress über den Strafprozess organisiert, auf dem einige der nationalen Berichtserstatter sowie Experten und der Projektkoordinator Vorträge gehalten haben (Der Vortrag von Prof. Eser, der kurzfristig verhindert war, wurde von einem lateinamerikanischen Kollegen gehalten.). Parallel zu dem Kongress fand ein workshop mit allen Projektteilnehmern statt. In diesem workshop ging es um Folgendes:

• Der Projektkoordinator und die externen Berater informierten die Landesberichterstatter und weitere Teilnehmer des Seminars über Organisationsformen und Befugnisse der Polizei in ihren Heimatländern.
• Die Landesberichterstatter informierten in kurzer Form über die Organisationsformen und Befugnisse ihrer Polizeien, insbesondere im Hinblick auf einen eventuellen Reformbedarf im oben genannten Sinne.
• Auf Grundlage dieser Informationen sowie einer vom Max-Planck-Institut vorgelegten Grobgliederung wurde die Struktur der zukünftigen Landesberichte diskutiert und beschlossen.
• Die Landesberichterstatter verpflichteten sich nach ihrer formellen Ernennung auf die Einhaltung einer ersten Abgabefrist für ihre Berichte bis zum 31. März 2002.

Im Anschluss an das Seminar sollen die Landesberichte erarbeitet und dem Projektkoordinator Fristgemäß abgegeben werden. Diese sollen daraufhin von einer aus dem Projektkoordinator und den externen Beratern bestehenden Redaktionsgruppe geprüft und den Autoren gegebenenfalls zur Nachbesserung bis Ende 2002 zurückgegeben werden. Die Projektergebnisse sollen Mitte 2003 auf einem Abschlussseminar vorgestellt und jedenfalls auf Spanisch/Portugiesisch (möglicherweise auch auf Englisch) veröffentlicht werden.

4. (Vorläufige) Grobgliederung der Landesberichte:

A. Einführung: Grundlagen
historische Entwicklung, insbesondere auch Übergang von Polizei der Diktatur zu Polizei im formalen Rechtsstaat; rechtliche Grundlagen (Darlegung der verfassungsrechtlichen, gesetzlichen und untergesetzlichen Grundlagen)

B. Organisation der Polizei
u.a. staatsorganisationsrechtliche Einbindung, Verhältnis zu den drei Gewalten, interne Hierarchie, Arten von Polizeien, Ausbildung

C. Funktionen der Polizei in der Verbrechensprävention und -repression
I. Abgrenzung der präventiven und repressiven Funktionen (organisatorisch/inhaltlich)
II. Verbrechensprävention (Polizei als Garant der öffentlichen Sicherheit und Ordnung?)
III. Verbrechensrepression/Strafverfahren
1. Ermittlungshandlungen (actos de investigación): Art und Reichweite, Kontrolle (Beweisverwertungsverbote?)
2. Leitung der Ermittlungen? (Differenz zwischen faktischer und rechtlicher Lage?)
3. Zusammenwirken mit sonstigen Organen im Vorverfahren (Staatsanwalt, Untersuchungsrichter etc.)
4. Verhältnis Polizei-Beschuldigter (Festnahmerecht, Art und Ort der Inhaftierung, Vernehmungsbefugnisse etc.)
5. Wirkung ihrer Handlungen (Sachverhaltsermittlung, Beweiserhebung und -würdigung, Beeinflussung des Verfahrensergebnisses?)

D. Empirische Aspekte
Informationen zur Polizeipraxis, polizeilichen Mißbräuchen und Menschenrechtsverletzungen? Überprüfung der unter C dargestellten Rechtslage

E. Folgerungen für die Rolle der Polizei im Strafverfahren (Ursachen für Willkür und Ineffizienz sowie entsprechende Lösungs- und Reformvorschläge)

5. Endfassung der im Juli 2001 in Sao Paulo beschlossenen Gliederung der Landesberichte

III. Schema

Policy Paper

A. Einführung

- Behandlung der Geschichte der Polizei und Hervorhebung der Aspekte, die auf Grund ihrer besonderen Relevanz und Problematik zur Erklärung der unbefriedigenden aktuellen Situation beitragen; falls erforderlich sollen die Veränderungen, denen die Polizei im Rahmen des politischen Übergangs von der Diktatur zur Demokratie unterworfen wurde berücksichtigt werden. Der Bezug zum Strafprozess sollte nicht aus den Augen verloren werden.

- Darstellung der Leitprinzipien der Verfassung unter Berücksichtigung der gesetzlichen und untergesetzlichen Quellen sowie internationaler Normen und Instrumente, die im Bezug auf die Polizei, deren Organisation bzw. deren Funktionen besondere Bedeutung haben.

B. Organisation der Polizei

Organisation, u.a. die Verankerung der Polizei im rechtsstaatlichen Gefüge, ihre Beziehung zu den drei Gewalten, ihre interne Hierarchie, die unterschiedlichen Polizeiarten, die Polizeiausbildung.

C. Funktionen der Polizei in der Verbrechensprävention und -repression

Unter Beachtung der folgenden Vorgaben werden hier Fragen hinsichtlich der Organisation der Polizei behandelt:

- Organisatorische Prinzipien und praktische Probleme, die aus der Sicht des Kollektives Polizei bestehen: hierarchische Organisation, Befehlsstrukturen, Beziehungen unter den verschiedenen Polizeiorganen.

- Unter Umständen den Autonomiegrad, den die Polizei zu einer effektiveren Erfüllung ihrer Funktionen geniesst, insbesondere im Rahmen der Strafjustiz.

- Arten von Polizei: öffentliche- und privatrechtliche, zentralisierte und dezentralisierte Modelle; die Militärpolizei.

- Die Ausbilgung der Polizei; offizielle Forderungen zur professionellen und technischen Verbesserung der Polizei.

- Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Bestimmung der persönlichen Verantwortlichkeit des einzelnen Polizisten in zivil-, straf- und disziplinarrechtlicher Hinsicht zur Vermeidung von Straflosigkeit; auch bezüglich seiner Verantwortlichkeit als Mitglied einer Organisation (subsidiäre Verantwortlichkeit des Staates).

- Kollisionsprobleme mit der Exekutive (Innenministerium) oder mit der Judikative bzw. der Staatsanwaltschaft, die auf schlechter Organisation beruhen. Bestimmung der vorgesetzten Behörde bei Handeln für die Justiz.

- Die finanzielle Ausstattung der Polizei als Ursache für organisatorischen Mängel.

2. Polizeiprofil.

- Individuelle Perspektive des Polizisten: kulturelle Aspekte.

- Rechte und Pflichten, insbesondere das Gehalt.


D. Funktionen der Polizei bei der Verbrechensprävention und -repression

1. Abgrenzung von präventiven und repressiven Funktionen:

- Präventive Polizei als Garant der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.

- Gegebenenfalls, Sanktionsbefugnisse der Polizei.

2. Strafverfolgung

- Die Frage der funktionellen Leitung der Ermittlungen: Zuständigkeiten; Unterschiede zwischen juristischer und tatsächlicher Lage; besondere Berücksichtigung der zu Beginn der Ermittlungen - unmittelbar nach der Aufdeckung der Straftat - auftretenden Probleme.

- Das Problem der Kooperation und des Verhältnisses zwischen Polizei und Beschuldigtem (Beschuldigtenrechte bei Vernehmung und Festnahme, insbesondere Notwehrrechte; Haftbedingungen; die Lage von Kindern und Jugendlichen usw.).

3. Ermittlungsmaßnahmen

- Arten von Ermittlungsmaßnahmen: dringliche Maßnahmen der Staatsanwaltschaft bzw. des Untersuchungsrichters, bei Betreffen auf frischer Tat

- Grenzen der Beweiserhebung: Wahrheitsermittlung, unzulässige Beweiserhebung.

- Differenzierung zwischen generellen/ordentlichen und verfassungsrechtlich geschützten/verbürgten Handlungen (grundrechtsbeschränkende Handlungen, Zwangsmaßnahmen). Die Rechtmäßigkeitskontrolle solcher Maßnahmen mit Rechtsmitteln (institutioneller Rahmen).

- Rechtliche Behandlung der Unterscheidung zwischen Strafverfolgung bei normaler Kriminalität, bei organisierter Kriminalität oder sonstigen speziellen Kriminalitätsformen (Terrorismus, Drogenkriminalität, Waffenhandel, Computerkriminalität usw).

- Auswirkungen der Polizeimaßnahmen (Sachverhaltsermittlung, Beweiserhebung und -würdigung; potentiell direkter Einfluss auf das Verfahrensergebniss).

E. Empirische Aspekte

-Daten (soweit vorhanden) über die polizeiliche Praxis: Effizienz, Korruption, Folter, Misshandlungen etc., die bei den anderen Gliederungspunkten noch nicht behandelt wurden. In diesem Zusammenhang sollen positive wie negative Gesichtspunkte angesprochen werden, die die Behauptungen des Berichts bestätigen.

- Die Einbeziehung von statistischen und empirischen Daten in die Berichte erfolgt durch Zusammenfassungen von Informationen, die zuvor zentral auf einer Webseite des MPI gesammelt werden sollen. Die Landesberichterstatter sind aufgefordert, entsprechende Informationen zur Erstellung der vorgenannten Webseite per e-mail zu übermitteln.

F. Schlussfolgerungen

- Benennung der wichtigsten, im Laufe des Gutachtens aufgetretenen Probleme.

- Formulierung von Empfehlungen.

- Gegebenenfalls: Stellungnahme bezüglich der Möglichkeiten zur Umsetzung der Empfehlungen.

IV. Weitere Entwicklungen

• Es wird angeregt, dass die Berichterstatter auf nationaler oder regionaler Ebene den interdisziplinären Kontakt mit Polizei, Staatsanwaltschaft, Gerichtsbarkeit, Universitäten usw. suchen. Zu diesem Zweck sollen nationale oder regionale Seminare - auf der Grundlage der in der Gliederung angesprochenen Aspekte - durchgeführt werden. Durch den Kontakt mit nationalen und internationalen Institutionen soll zugleich das Projekt gefördert werden.
• Mit der Veröffentlichung des Buches "La Policía en los Estados de Derecho Latinoamericanos" wurde das Forschungprojekt, das im Oktober 2000 auf einem internationalen Seminar in Santiago de Chile erstmals diskutiert wurde,
  beendet. Die Veröffentlichung enthält neben ausführlichen Landesberichten zur normativen und tatsächlichen Lage der Polizeien in Lateinamerika einen rechtsvergleichenden Querschnitt und einführende Beiträge von Gómez Colomer
  und Vogler.

Lateinamerikanische Mitarbeiter

Überwiegend Drittmittel des Auswärtigen Amtes, von BMZ und GTZ. Die Friedrich-Ebert-Stiftung unterstützt die Landesberichtserstatter Kolumbiens, El Salvadors und Guatemalas.