Wegen ihrer Bedeutung für organisierte Kriminalität und Korruption wird Geldwäsche in der EU heute als zentrale kriminalpolitische Herausforderung anerkannt. Die Studie analysiert, welche Defizite die behördliche und unternehmerische Prävention aufweist, und identifiziert deren Ursachen. Ausgehend davon wird untersucht, welche gesetzgeberischen Optionen auf europäischer und nationaler Ebene für ein effektives und zugleich rechtsstaatlich überzeugendes Vorgehen gegen Geldwäsche existieren.

Der erste Forschungsschwerpunkt der strafrechtlichen Abteilung untersucht mit den funktionalen Grenzen des Strafrechts derzeit vor allem die neuen Entwicklungen alternativer, überwiegend präventiv ausgerichteter Rechtsregime der Risikogesellschaft, die das klassische Strafrecht an seine Grenzen führen. Untersuchungsgegenstände sind insbesondere die Entwicklung des Rechts zur Kontrolle von Terrorismus, organisierter Kriminalität, Wirtschafts­kriminalität, Internetkriminalität und Völkerstraftaten. Bewertungsmaßstab für die Beurteilung der einzelnen Rechtsentwicklungen sind die verfassungsrechtlichen, menschenrechtlichen und strafrechtsdogmatischen Grenzen sowie das Gewicht dieser Grenzen bei der Ausbalancierung von Sicherheit und Freiheit.

Vor diesem Hintergrund befasst sich das Projekt “Rethinking Money Laundering and Financial Investigations” speziell mit der Rolle des Geldwäscherechts in der staatlichen Sicherheits­architektur. Die Einordnung der einschlägigen Regelungen und Institutionen des Geld­wäsche­rechts erweist sich heute in mehr als einer Hinsicht als äußerst schwierig, weil im Bereich der Repression und Prävention der Geldwäsche eine Vielzahl von staatlichen und privaten Akteuren interagieren. Diese verfolgen oftmals sehr unterschiedliche und mitunter sogar konträre Ziele. Strafverfolgung, Gefahrenabwehr, Aufsichtsbehörden, Nachrichtendienste und nicht zuletzt private Unternehmen arbeiten auf vielfältige Weise eng zusammen. An klaren Regeln für das Zusammenwirken fehlt es jedoch. Staatliche Aufgaben werden in weitem Umfang der Privatwirtschaft überantwortet, wobei die Grenzen des Handelns der Privaten ebenso wie Grenzen der staatlichen Inpflichtnahme oft ungeklärt bleiben. Diese Unbestimmtheit geht regelmäßig zugleich zulasten der kriminalpolitischen Effektivität der Regelungen und der Wahrung der Bürger­rechte.

Die rechtsvergleichende Studie analysiert das Ineinandergreifen von Strafrecht, Regulierungsrecht und Datenschutzrecht sowohl durch eine rechtsvergleichende Untersuchung als auch durch eine empirische Forschung der behördlichen Praxis. Dabei geht es nicht nur um die Bestimmung der rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen der bestehenden Instrumente sowie der gegenwärtig diskutierten Optionen. Vielmehr werden auf der Grundlage der empirischen Untersuchung der Rechtsanwendungspraxis auch neue Lösungsansätze ermittelt, die gegenüber bestehenden rechtspolitischen Vorschlägen einen besseren Ausgleich von Effektivität und Grundrechtsschutz gewährleisten.

Im Rahmen der empirischen Erhebung erfuhr die Studie umfangreiche praktische Unterstützung vonseiten mehrerer supranationaler Stellen, insbesondere der Europäischen Kommission, Europol und Interpol, sowie ­einer Reihe nationaler Behörden innerhalb und außer­halb der Strafverfolgung. Über die rechtliche und empirische Analyse hinaus wirkt das Projekt aktiv darauf hin, ­einen grenzüberschreitenden Erfahrungs- und Ideen­austausch zwischen Behörden der untersuchten Staaten im Bereich der Geldwäsche durch wissenschaftliche Begleitung eines Dialogs zwischen Praktikern zu fördern. Für das Jahr 2019 sind dafür Workshops mit Behörden unterschiedlicher Staaten geplant. Die Untersuchung wird mit privaten Drittmitteln unterstützt.

I.  Geldwäsche als faktische und rechtliche Herausforderung

1.  Illegale Finanzströme im Zentrum des sicherheitspolitischen Diskurses

Illegale Finanzströme und insbesondere Geldwäsche sind Phänomene von herausragender politischer Bedeutung. Die Einfachheit, mit der Vermögen heute über Grenzen und Rechtsordnungen hinweg transferiert werden kann, bietet eben nicht nur vielfältige Möglichkeiten für legalen Handel, sondern auch für die Verheimlichung von Vermögen oder seiner Herkunft. Das wahre Ausmaß des Kriminalitätsbereichs wurde erahnbar, als große Daten-Leaks und die Arbeit investigativer Journalisten (Panama Papers) die Menge des in sogenannten „tax havens“ gelagerten Schwarzgeldes offenlegten. Doch ist nicht nur die Steuerflucht ein schwerwiegendes Problem: Westeuropäische und nordamerikanische Finanzplätze sehen sich heute vielfach mit dem Vorwurf konfrontiert, auf ihren Kapital- und Immobilienmärkten ausländischen Despoten und mafiösen Netzwerken die Investition illegal erworbenen Vermögens zu ermöglichen und gegen einen dahingehenden Missbrauch ihrer Wirtschaftsstandorte zu wenig zu unternehmen. Solche Geldwäsche untergräbt nicht nur mittelbar die Rechtsstaatlichkeit in den Herkunftsländern des Vermögens und zerstört den Wohlstand der dortigen Bevölkerung, sondern gefährdet auch die Stabilität westlicher Staaten und ihrer politischen und wirtschaftlichen Institutionen. Illegale Finanzflüsse sind zugleich die Lebensader organisierter Kriminalität und ein sicherheitspolitisches Risiko für westliche Demokratien. Parallel dazu verwandeln sich die internationalen Finanzmärkte angesichts ihrer grenzüberschreitenden Natur selbst zunehmend zu einem Instrument von Sicherheitspolitik. Besonders deutlich wird dies daran, dass Nationalstaaten und supranationale Organisationen wie die UN oder die EU immer häufiger Finanzsanktionen gegen die Urheber schwerer Menschenrechtsverletzungen oder sicherheitspolitischer Bedrohungen einsetzen. Individuen, Unternehmen und mitunter ganze Staaten werden vom internationalen Kapitalmarkt abgeschnitten, um ihren wirtschaftlichen Handlungsspielraum einzuschränken und so auf ihr Verhalten einzuwirken. Deutlich wird dies nicht zuletzt bei dem nunmehr mit großer Entschiedenheit geführten Vorgehen der Staaten gegen die Finanzierung von Terrorismus, doch sind Finanzsanktionen keineswegs auf diesen Bereich beschränkt.

Neben all diese Entwicklungen traten in den vergangenen Jahren zwei weitere Phänomene mit absehbar dramatischen Folgen: die umfassende Digitalisierung des Zahlungsverkehrs und die Transformation von Finanzdienstleistungen durch die Entstehung von sogenannten Kryptowährungen. Staaten erhalten infolgedessen einerseits ein zunehmend lückenloses Bild der über traditionelle Kreditinstitute abgewickelten Geschäfte, sind andererseits aber auch damit konfrontiert, dass immer mehr Transaktionen mit kaum nachzuverfolgenden nichtstaatlichen Zahlungsmitteln abgewickelt werden.

Ohne Übertreibung lässt sich daher sagen, dass zu keinem Zeitpunkt der jüngeren Geschichte illegale Finanzflüsse derart im Mittelpunkt von Sicherheits- und Kriminalpolitik standen wie es aktuell der Fall ist. Dies gilt besonders für die Europäische Union, wo sich der einschlägige Rechtsrahmen gegenwärtig tiefgreifend verändert. Nachdem das Geldwäscherecht erst vor Kurzem durch die von den Mitgliedstaaten bis zum Sommer 2017 umzusetzende Richtlinie 2015/849 umfassend reformiert wurde, folgte im Mai 2018 mit der Richtlinie 2018/843 bereits eine weitere essenzielle Überarbeitung des Rechtsrahmens. Diese ist von den Mitgliedstaaten bis Anfang 2020 umzusetzen, wobei sich schon jetzt neue fundamentale Änderungen des
EU-Rechts abzeichnen.

2.  Privatisierung der Ermittlungen und mangelnde Effektivität

In Anbetracht der vorstehend skizzierten Entwicklungen kann es schwerlich überraschen, dass das Recht im Umgang mit Geldwäsche und anderen illegalen Finanzflüssen vor großen Herausforderungen steht.

Für eine nähere Analyse muss zunächst ein Blick auf den bisherigen Rechtsrahmen gegen illegale Finanzflüsse geworfen werden. Dessen Herzstück ist seit den 1990er Jahren ein inter­na­tio­nales Instrumentarium gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, welches im Rahmen der Financial Action Task Force (FATF) geschaffen wurde. Bei dieser handelt es sich um ein intergouvernementales Gremium am Sitz der OECD, dessen „Empfehlungen“ zwar strenggenommen nicht völkerrechtlich verbindlich sind, von den meisten Staaten aber faktisch dennoch so behandelt werden. Denn bei Nichtumsetzung der FATF-Standards in nationales Recht droht einem Staat letztlich der vollständige Ausschluss vom internationalen Finanzverkehr und damit die wirtschaftliche Handlungsunfähigkeit.

Die von der FATF errichtete Architektur zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird von zwei Pfeilern getragen: erstens der strafrechtlichen Ahndung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie der Konfiszierung betroffenen Vermögens, zweitens der präventiven Überwachung des Wirtschaftsverkehrs, durch die illegale Geschäfte verhindert werden sollen. Kennzeichnend für diese Herangehensweise ist die zentrale Rolle der mit Finanztransaktionen betrauten Privatwirtschaft. Diese ist verpflichtet, fortwährend ihre Geschäftsbeziehungen auf entsprechende Risiken zu überwachen, Verdachtsfälle den Behörden mitzuteilen und verdächtige Transaktionen nicht auszuführen.

In jüngster Zeit sind erhebliche Schwächen dieser Regelungen zutage getreten. Während Finanzdienstleister und andere Akteure der Privatwirtschaft über die teils massiven Kosten ihrer Präventionspflichten klagen, steht deren Effektivität kriminalpolitisch zunehmend in Zweifel. Es mehren sich die Hinweise darauf, dass trotz umfangreicher Investitionen die Fähigkeit der Unternehmen zur Identifizierung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung letztlich sehr begrenzt bleibt. Vielfach werden völlig unbescholtene Kunden weitreichenden Einschränkungen ausgesetzt, häufig etwa durch den Abbruch der Geschäftsbeziehung infolge eines irrtümlichen Geldwäscheverdachts. In aller Regel sind die von den Privaten erstellten Verdachtsmeldungen für die Behörden ohne Wert, da sich der Verdacht eben nicht bestätigt.

Das beschriebene Effektivitätsdefizit ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass sich kriminelle Akteure der Überwachung ihrer Geschäfte häufig unkompliziert entziehen können. Es gelingt ihnen, Kreditinstitute zu täuschen, oder sie weichen auf weniger regulierte Wirtschaftssektoren aus. Gerade Kryptowährungen stellen insofern eine große Herausforderung dar, weil diese in vielen Staaten kaum reguliert sind.

Auch staatliche Behörden begegnen vielfältigen Schwierigkeiten. Die Komplexität von Finanz­ermittlungen stellt Polizei und Justiz schon für sich ständig vor große Herausforderungen recht­licher und tatsächlicher Art, etwa aufgrund fehlenden fachlichen Knowhows. Darüber hinaus birgt der regelmäßig grenzüberschreitende Charakter illegaler Finanzflüsse viele Probleme, vor allem wegen der dadurch ermöglichten Anonymität der Handelnden, die behördliche Bemühungen auf nationaler Ebene oft scheitern lässt. Effektive zwischenstaatliche Zusammenarbeit ist gerade für das Vorgehen gegen Geldwäsche häufig ebenso unverzichtbar wie defizitär.

3.  Pionierbereich des Rechts

Die vorstehenden Ausführungen verdeutlichen, dass sich mit der Geldwäsche grundlegende Fragen zur staatlichen Sicherheitsarchitektur stellen, die sich vor allem aus der Globalisierung von Finanzflüssen und der mit ihnen verbundenen strafbaren Phänomene sowie aus dem Entstehen der Informationsgesellschaft ergeben. Gerade für das Vorgehen gegen illegale Finanzflüsse gilt, dass die Rechtswissenschaft nicht bei traditionell strafrechtlichen Lösungsansätzen stehen bleiben darf, sondern rechtliche Nachbardisziplinen und nicht-strafrechtliche Instrumente in den Blick nehmen muss, insbesondere das Wirtschaftsverwaltungs- und das Datenschutzrecht. Zwar kommt dem Strafrecht weiterhin eine zentrale Rolle zu, seine Ziele und Funktionen lassen sich allerdings ohne Berücksichtigung der auf es einwirkenden anderen Disziplinen vielfach nicht mehr verstehen und sinnvoll gestalten.

Der Rechtsrahmen der Geldwäsche ist insofern ein Pionierbereich des Rechts, als er wohl mehr als jedes andere Feld der Kriminalpolitik die tradierten Mechanismen und Prinzipien strafrechtlicher Sozialkontrolle infrage stellt. Das Strafrecht verwandelt sich hier von einem Instrument der Sanktionierung vergangenen schuldhaften Verhaltens in weiten Teilen zu einem präventiven Instru­ment, für welches regelmäßig die Absichten der Handelnden und nicht die objektive Gestalt der Tat im Mittelpunkt steht. Zudem ist das Geldwäscherecht durch eine weitreichende Privatisierung von Ermittlungen gekennzeichnet, da die Identifizierung und Aufklärung von Verdachtsfällen weitgehend der Privatwirtschaft übertragen wird.

Diese Veränderungen des Strafrechts und die Wirkung nicht-strafrechtlicher Steuerungsinstrumente haben in vielerlei Hinsicht das Potenzial zu einer Effektivierung des Vorgehens gegen illegale Finanzflüsse. Zugleich stellen sich zahlreiche Probleme. Die stark präventive Ausrichtung des Rechts mag zwar zum Teil notwendig sein, begegnet aber vor allem mit Blick auf europäisches und nationales Verfassungsrecht berechtigten Bedenken, wie etwa die aus den Präventionspflichten der Privatwirtschaft resultierende extensive Sammlung personenbezogener Daten veranschaulicht. Um eine die Grundrechte wahrende Ausgestaltung neuer Lösungsansätze gewährleisten zu können, ist es erforderlich, die aus den neuen Instrumenten resultierenden Gefahren präzise herauszuarbeiten.

Konflikte zwischen neuen Lösungsansätzen und nationalen verfassungsrechtlichen Traditionen sind nicht zuletzt die Folge der starken Internationalisierung der Regelungen gegen Geldwäsche. Prägend ist insofern der Umstand, dass die Vorgaben der FATF und die darin enthaltenen Regelungsmodelle in weitem Umfang dem angloamerikanischen Rechtskreis entstammen. Eine Auflösung der sich im Bereich der Geldwäschebekämpfung zeigenden Konflikte zwischen internationalen Vorgaben und nationalem Verfassungsrecht erfordert daher nicht zuletzt Sensibilität für den rechtskulturellen und institutionellen Kontext der einzelnen Rechtsordnungen. Ohne fundierte Kenntnisse solcher Verschiedenheiten lassen sich effektive Modelle der zwischenstaatlichen Kooperation gegen Geldwäsche nicht entwickeln.

II.  Die Analyse des Freiburger Max-Planck-Instituts

1.  Zielsetzung: Supranationale und nationale Lösungen

Die strafrechtliche Abteilung des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht untersucht in dem mehrjährigen Projekt „Rethinking Money Laundering and Financial Investigations“, wie das Strafrecht und andere Bereiche des Rechts Geldwäsche wirksam unterbinden und zugleich ein hohes Maß an Grundrechtsschutz gewährleisten können. Dem Forschungsschwerpunkt des Max-Planck-Instituts entsprechend richtet sich das Projekt damit auf Kernfragen der Architektur des supranationalen und nationalen Sicherheitsrechts sowie auf ein hochgradig durch Transnationalität und Digitalisierung geprägtes kriminalpolitisches Phänomen.

Ziel der Studie ist die Entwicklung von rechtspolitischen Empfehlungen sowohl für die Europäische Union, bei der die einschlägigen Gesetzgebungskompetenzen hauptsächlich liegen, als auch für die einzelnen Mitgliedstaaten, insbesondere für den deutschen Gesetzgeber. Der mehrere Ebenen in den Blick nehmende Ansatz spiegelt die Tatsache wider, dass sich in Bezug auf den Forschungsgegenstand rechtliche Lösungen heute kaum noch allein auf nationaler Ebene diskutieren lassen.

Der Studie liegt die Hypothese zugrunde, dass die praktischen Defizite der bisherigen Anti-Geldwäsche-Instrumente entscheidend auf einer fehlenden Bestimmtheit der mit ihnen verfolgten rechtspolitischen Zwecke beruhen. Durch das vermehrte Ineinandergreifen von Strafrecht und anderen Rechtsregimen verschwinden Grenzen zwischen ihnen und vielfach wird unklar, welche Zielsetzungen und Prinzipien innerhalb eines Rechtsregimes gelten und das Handeln der beteiligten staatlichen und privaten Akteure leiten sollen. Die einzelnen Teile der Untersuchung sind daher von dem übergeordneten Erkenntnisinteresse geprägt, die Funktion und die daraus resultierenden Grenzen der einschlägigen Regelungen und Institutionen zu identifizieren. Im Mittelpunkt stehen dabei einerseits die Frage, inwieweit Private über ihre präventiven Mitwirkungspflichten hinaus in Ermittlungen der Strafverfolgung einbezogen werden, andererseits, auf welche Weise Strafverfolgung und aufsichtsrechtliche Maßnahmen interagieren.

2.  Methodischer Ansatz: Rechtsvergleich, empirische Erhebungen und internationaler Diskurs

a) Ausgehend von den oben dargelegten Grundannahmen beruht die Studie auf einem Rechtsvergleich der einschlägigen Regelungen der FATF und der EU sowie fünf nationaler Rechtsordnungen, die wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Praxis der Geldwäschebekämpfung ausgewählt wurde, nämlich Deutschland, Italien, die Schweiz, Spanien und das Vereinigte Königreich.

Der Untersuchung der unterschiedlichen Rechtsordnungen ist eine einheitliche Metastruktur unterlegt. Neben dem Straf- und dem Ordnungswidrigkeiten bezieht die Analyse auch das Recht der Wirtschaftsregulierung sowie das diesbezügliche Aufsichts- und Datenschutzrecht ein. Damit reagiert die Studie auf den Befund, dass sich die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit illegalen Finanzflüssen ebenso wie die Rechtsanwendungspraxis heute in der Regel auf einen Teilbereich des Rechts beschränken – obwohl angesichts der vielfältigen Komponenten des Geldwäscherechts nur ein breit angelegter Ansatz Antworten auf die Frage nach den Ursachen von Defiziten in der Rechtsdurchsetzung liefern kann. Das Fehlen einer umfassenden Perspektive führt in der Praxis häufig zu Missverständnissen zwischen den beteiligten öffentlichen und privaten Akteuren und nicht selten zur Ineffektivität des staatlichen Vorgehens gerade im Bereich der Geldwäsche. Über ihre Relevanz für das praktische Vorgehen gegen Geldwäsche hinaus liefert die Studie damit einen wichtigen Beitrag dazu, den rechtswissenschaftlichen Diskurs im Bereich des Sicherheitsrechts von einer oft eindimensionalen, lediglich auf einzelne Spezialdisziplinen des Rechts gerichteten Perspektive wegzuführen. Nur so lässt sich zudem gewährleisten, dass grenzüberschreitende Kooperation nicht an der Vielgestaltigkeit der nationalen Regelungen und Institutionen im Bereich der Geldwäsche scheitert.

b) Für die breit angelegte empirische Untersuchung der Praxis der Repression und Prävention der Geldwäsche wurden Interviews mit zahlreichen Vertretern sowohl nationaler und supra­nationaler Behörden als auch der Privatwirtschaft geführt. Die Interviews dienten einerseits der Überprüfung von Schlussfolgerungen, welche aus der rechtsvergleichenden Analyse gezogen wurden, andererseits der Diskussion neuer Lösungsansätze. Zur Optimierung des Erkenntnisgewinns wurden sie wiederholt im Format eines Round-Table-Gesprächs mit mehreren Beteiligten geführt.

3.  Ergebnisse: Klare Zuständigkeiten, Public Private Partnership und Datenschutz

Die Erkenntnisse der Studie gehen über Einzelfragen des supranationalen und nationalen Geldwäscherechts hinaus und nehmen die staatliche Sicherheitsarchitektur als Ganzes in den Blick. Die Empfehlungen des Max-Planck-Instituts beinhalten zum einen Lösungsansätze für die Ausgestaltung des nationalen Rechts. Zum anderen belassen es die angestellten Reformüberlegungen nicht bei der Rezeption des supranationalen Rechtsrahmens, sondern entwickeln auch Vorschläge für den europäischen Gesetzgeber. Die rechtliche und empirische Analyse der bestehenden Regelungen und Praktiken verdeutlicht die Notwendigkeit, die für das Vorgehen gegen illegale Finanzströme teilweise seit Jahrzehnten vorherrschenden rechtspolitischen Prämissen und Konzepte in Einzelfällen tiefgreifend infrage zu stellen. Dabei treten vier zentrale Problemfelder zutage, die zugleich den Schwerpunkt der Reformvorschläge bilden:

a) die Stellung der Financial Intelligence Units (FIUs) in der staatlichen Sicherheitsarchitektur,

b) das Zusammenwirken von Behörden und Unternehmen,

c) das Verhältnis des Geldwäscherechts zum Datenschutz sowie schließlich

d) der grenzüberschreitende Austausch von Daten.

a) Zentral für das Vorgehen gegen Geldwäsche sind die FIUs. Dabei handelt es sich um spezialisierte nationale Behörden, die Verdachtsmeldungen von Finanzdienstleistern und anderen Privaten sowie von Aufsichtsbehörden sammeln und die Fundiertheit des Verdachts überprüfen. Dazu haben FIUs regelmäßig weitreichenden Zugang zu Daten anderer Behörden und bedienen sich leistungsstarker automatisierter Analysetechniken. Sie sind zumeist außerhalb der Strafverfolgungsbehörden angesiedelt. Bestätigt sich ein konkreter Geldwäscheverdacht, so wird der Fall regelmäßig an die Strafjustiz weitergeleitet. In der Zusammenarbeit von FIUs und Strafverfolgung ergeben sich nicht nur in Deutschland praktische Schwierigkeiten. Der Studie gelang es, die wesentlichen Gründe dafür zu identifizieren und Lösungsansätze zu entwerfen. Diese sehen im Kern eine eindeutige Abgrenzung der Aufgabenbereiche von FIUs und Strafverfolgungsbehörden vor und bedeuten insofern zugleich eine Präzisierung der staatlichen Sicherheitsarchitektur und des Geltungsbereichs strafprozessualer Verfahrensrechte.

b) Das Anti-Geldwäsche-Recht setzt gegenwärtig hauptsächlich auf Verdachtsmeldungen, die von privaten Unternehmen an die FIUs übermittelt werden. Unternehmen vor allem der Finanzbranche unterliegen weitreichenden Pflichten, die Identität ihrer Kunden zu verifizieren sowie die mit einem Geschäft verfolgten wirtschaftlichen Zwecke und letztendlichen Nutznießer zu identifizieren. Diese sogenannte Customer Due Diligence richtet sich nach Risiko-Typologien, die von staatlicher oder privater Seite entwickelt werden. Darüber hinaus kann das Unternehmen vom Kunden umfangreiche zusätzliche Informationen verlangen, um Geldwäsche-Verdachtsmomente auszuräumen, andernfalls droht eine Beendigung der Geschäftsbeziehung und sogar das Einfrieren von Vermögenswerten. Das so entstandene System der privaten Risikobewertung führt in den meisten Staaten der Europäischen Union zu einer hohen Zahl von Verdachtsmeldungen, die sich allerdings bei der anschließenden behördlichen Überprüfung in aller Regel als kriminalistisch wertlos erweisen.

Die Studie konnte zeigen, dass das bestehende Verdachtsmeldewesen vielfach falsche Anzeigen schafft, die dazu führen, dass Kunden irrtümlicherweise der Geldwäsche verdächtigt werden und zugleich Kriminelle in nicht regulierte Bereiche wie Kryptowährungen ausweichen. Die Heraus­arbeitung dieser Missstände erlaubt es der Studie, eine veränderte Zusammenarbeit zwischen Behörden und Privaten zu konzipieren. Im Mittelpunkt stehen Mechanismen, die es den Unternehmen erleichtern, Geldwäscherisiken in ihrem Geschäftsbereich besser zu erkennen, und dadurch letztlich die Qualität der Verdachtsmeldungen nachhaltig verbessern. Hervorzuheben ist insbesondere die Möglichkeit einer Public Private Partnership, in der zuständige Behörden und Privatwirtschaft zur Identifizierung konkreter Geldwäscherisiken verstärkt zusammenarbeiten.

c) Wesentlich für eine Reform des Geldwäscherechts ist zudem das Verhältnis von Anti-Geldwäsche-Instrumentarium und Datenschutzrecht. Für die Prävention ebenso wie für die strafrechtliche Ahndung von Geldwäsche sind Finanzdaten von zentraler Bedeutung. Dies führt zwangsläufig zu erheblichen Spannungen zwischen einer effektiven Kriminalpolitik und dem Recht der Bürger auf den Schutz ihrer persönlichen Daten. Gerade vor dem Hintergrund der jüngst in Kraft getretenen Reform des EU-Datenschutzrechts kommt es zu teilweise schweren Verwerfungen innerhalb der Sicherheitsarchitektur. Die fehlende Abstimmung beider Rechtsbereiche bewirkt in vielen Fällen, dass nationale Gesetzgeber, Behörden und Private über das Ausmaß ihrer aus den supranationalen Vorgaben resultierenden Rechte und Pflichten im Unklaren sind. Derartige Unbestimmtheit geht regelmäßig zugleich zulasten der Effektivität des Vorgehens gegen illegale Finanzflüsse und zulasten des Grundrechtsschutzes.

Von Bedeutung sind Spannungen zwischen Geldwäscherecht und Datenschutz nicht zuletzt für die in der EU nunmehr eingeführten öffentlichen Register zur Offenlegung der hinter einem Unternehmen stehenden wirtschaftlich Berechtigten. Mit solchen Registern soll die Transparenz der Eigentümerstruktur von Unternehmen gewährleistet und damit im Ergebnis verhindert werden, dass sich Kriminelle hinter der Anonymität komplexer Firmenstrukturen verbergen. Die Studie zeigt vor diesem Hintergrund auf, inwieweit das Geldwäscherecht mit vor allem europarechtlichen Datenschutzstandards in Konflikt gerät, und entwickelt Lösungen, um zwischen Transparenz und Datenschutz einen besseren Ausgleich zu finden und den betroffenen Akteuren Rechtssicherheit zu verschaffen.

d) Der grenzüberschreitende Austausch von personenbezogenen Daten zwischen Behörden ist für ein effektives Vorgehen gegen illegale Finanzflüsse unverzichtbar. Erforderlich ist in vielerlei Hinsicht eine Globalisierung von Regulierungsmaßnahmen und Strafverfolgung, die der Globalisierung der Finanzmärkte entspricht. Dies stellt eine zentrale Herausforderung des Anti-Geldwäsche-Rechts dar. Denn suspekte Vermögenswerte lassen sich in der Regel leicht und schnell über Ländergrenzen hinweg transferieren. Die Staaten haben darauf durch die Schaffung eines Kooperationsregimes zwischen den FIUs reagiert. Dieses soll den grenzüberschreitenden Datenaustausch im Vergleich zur klassischen Rechtshilfe deutlich vereinfachen und vor allem beschleunigen. Insbesondere aus der in den Staaten sehr unterschiedlich ausfallenden institutionellen Ausgestaltung der nationalen FIU ergeben sich erhebliche Hürden, die eine Zusammenarbeit nicht selten scheitern lassen. Die Studie identifiziert, welche Faktoren der Effektivität des Datenaustauschs zwischen FIUs abträglich sind. Darauf aufbauend zeigt sie Wege auf, die gerade mit Blick auf die Frage einer möglichen gerichtlichen Verwertbarkeit der übermittelten Daten für die beteiligten FIUs ebenso wie für die Strafverfolgungsbehörden Klarheit schaffen und dadurch gegenseitiges Vertrauen und folglich die Bereitschaft zur Zusammenarbeit stärken.

4.  Verwertung der Ergebnisse: ein paneuropäischer Diskurs über Rechtspolitik

Der Studie des Freiburger Max-Planck-Instituts hat den Anspruch, einen bahnbrechenden Beitrag für die weitere Entwicklung des Geldwäscherechts zu leisten. Eine derart grundlegend angelegte rechtsvergleichende Studie der einschlägigen internationalen und mehrerer nationaler Rechtsregime liegt bisher nicht vor. Auf entsprechend großes Interesse stößt die Untersuchung sowohl bei europäischen Institutionen als auch bei nationalen Behörden. Eine Verbreitung erster Ergebnisse gelang bereits durch die Round-Table-Diskussionsrunden, die im Laufe des Jahres 2018 mit zahlreichen nationalen Behördenvertretern in mehreren europäischen Staaten geführt wurden. Neben der Publikation der Studie in Buchform sowie ihrer teilweisen Übersetzung ins Italienische und ins Spanische soll zudem ein Workshop mit europäischen und nationalen Behörden zur Verbreitung der Ergebnisse beitragen.

Der durch zahlreiche Gesprächsrunden mit hochrangigen Vertretern europäischer und nationaler Institutionen ermöglichte Gedankenaustausch zwischen Wissenschaft und Praxis verleiht den Ergebnissen der Studie eine besondere Glaubwürdigkeit und rechtpolitische Anschlussfähigkeit. Die Offenheit, mit der Behörden und Private dem Freiburger Max-Planck-Institut begegnet sind, erwies sich in Verbindung mit dem die Interviews prägenden grundlagenorientierten Erkenntnisinteresse nicht nur für die Forschung als äußerst nützlich, sondern zumeist auch für die beteiligten Praktiker. Das Projekt ist damit ein herausragendes Beispiel für einen engen Wissenstransfer zwischen Wissenschaft und Praxis und zeigt, wie anerkannt die Grundlagenforschung unter Praktikern ist.

Über das Geldwäscherecht hinausgreifend treibt das Projekt auch die Entwicklung eines paneuropäischen kriminalpolitischen Diskurses voran. Ein solcher Diskurs ist angesichts der raschen Weiterentwicklung und Ausweitung des europäischen Straf- und Sicherheitsrechts heute dringend geboten, fehlt aber bisher weitgehend. Indem sich die Studie gleichermaßen auf mehrere europäische Rechtsordnungen (und nicht etwa nur Deutschland) bezieht und auf einem engen mehrjährigen Austausch zwischen den beteiligten Landesberichterstattern beruht, leistet das Max-Planck-Institut auch insofern Pionierarbeit und steht beispielhaft für zukünftige straf- und sicherheitsrechtliche Forschung zum Nutzen einer rationalen und den Grundrechten verpflichteten europäischen Kriminalpolitik.

Weiterführende Literatur:

  • Kai Bussmann, Geldwäscheprävention im Markt: Funktionen, Chancen und Defizite, Springer 2018.
  • EUROPOL, From suspicion to action – Converting financial intelligence into greater operational impact, 2017.
  • Financial Action Task Force, Mutual Evaluation of Germany, 3. Follow-Up Report, FATF/OECD 2014.
  • Colin King/Clive Walker/Jimmy Gurulé (Hrsg.), The Palgrave Handbook of criminal and Terrorism Financing Law, Band 1
  • und 2, Palgrave 2018.
  • Stuart P. M. Mackintosh, The Redesign of the Global Financial Architecture: The Return of State Authority, Routledge 2016.
  • Gabriel Zucman, The Hidden Wealth of Nations: The Scourge of Tax Havens, University of Chicago Press 2015.